3岁以下宝宝没人照顾？国家“发钱”了

事关千万个家庭的托育服务法，终于进入最后的立法程序。

12月22日，托育服务法草案提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议。草案共8章76条，包括总则、托育机构、托育人员、服务提供、保障措施、监督管理等。

这是我国托育领域的首个专门立法，也是近年来围绕国内生育困境系列顶层设计中的一大重磅突破。草案确定了我国托育服务发展的方向与基本原则，一方面，托育服务应遵循婴幼儿生长发育规律和特点，给予婴幼儿特殊、优先保护，加强医育结合；另一方面，草案明确强调，各级人民政府应当将托育服务发展纳入国民经济和社会发展规划，建立工作经费保障机制，统筹规划、合理布局和配置城乡托育服务资源，增加普惠托育服务供给，将普惠托育服务有序纳入基本公共服务范围。

多位受访托育专家对《中国新闻周刊》指出，托育服务法对于托育行业多年来的痛点与乱象，比如普惠托育机构补助不足，行业监管缺位，机构服务质量良莠不齐，托育资源供需错配等进行了针对性的回应，并在部分法律条款上实现了突破性进展，但在部门协调与联动等体制机制障碍上，仍有待进一步突破。

2025年11月4日，在山东青岛恒星科技学院恒星托育中心，老师带领小朋友阅读绘本故事。中新社发 张鹰 摄

“真金白银”的补助

与针对3—6岁婴幼儿的学前教育不同，托育服务，专指为3周岁以下的婴幼儿提供的安全看护、生活照料、情感关爱、营养膳食、游戏活动等促进婴幼儿早期成长的服务。

托育服务法草案的一大突破性表述，是明确将普惠托育服务有序纳入基本公共服务范围。草案总则中写道，县级以上人民政府应当将托育服务发展纳入国民经济和社会发展规划，将托育服务工作经费纳入本级政府预算并建立与经济社会发展相适应的经费保障机制。

近年来，随着我国社会人口结构与家庭结构的变迁，针对3岁以下婴幼儿的托育需求越来越普遍，但与此同时，年轻的“80后”“90后”妈妈们在市场上却找不到令人满意的服务。根据2024年9月发布的《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》（以下简称《托育报告》），尽管超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，但目前全国实际入托率仅为7.86%，这意味着，相当大一部分群体的送托需求未能得到满足。

国家卫生健康委人口监测与家庭发展司司长杨文庄在2024年全国托育服务宣传月启动仪式上指出，随着家庭规模缩小、育幼功能减弱，越来越需要现代化、社会化的托育服务。释放托育需求，对于提升生育水平、保障女性就业、促进婴幼儿发展具有积极作用。

普惠托育的概念首次在国家层面提出是2019年。当年4月，我国颁布了针对托育的首个国家层面指导文件《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确“政府引导、普惠优先”为原则。显然，国家决定为托育投入真金白银，在后续发布的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》中进一步规定，对于示范性托育服务机构和社区托育服务设施，中央预算内投资按每个新增托位给予1万元的补助。然而，托育行业很快发现，虽然政策在表述上利好整个市场，但后续的资金却没有跟上，每个地市只有极少数普惠机构有机会申请中央资金。

普惠托育机构的定位是提供基本托育服务，因此在定价上接受政府指导价，托育费用每月从几百到上千元不等，在低价限制下，很多园所对补助的依赖性很强。对普惠托育机构的补助主要来自地方，与地方的财政实力密切挂钩，现实中，生均托位补贴无法按时拿到的情况非常普遍。

“有的普惠托育机构被地方政府欠了上百万补助金，机构就只能欠老师五险一金，更进一步就是工资都发不出来。”一位托育园园长对《中国新闻周刊》说。据她介绍，由于当地财政情况不好，她所在的北方某市已连续两年“基本没有发放托位补助”。

目前，普惠托育服务尚未被纳入基本公共服务体系，托育服务法的到来让托育行业看到了希望。多位行业人士分析，这意味着围绕托育的经费保障机制得到进一步强化，之前一直没有到位或延迟发放的托育补助，在立法的约束下，优先级提升，有可能更及时地得到保障，对普惠托育机构而言，这是一个重大利好。不过，有关人士也指出，经济下行的总体背景下，即使普惠托育被纳入基本公共服务范围，考虑到各地政府财政与债务水平的差异，未来，延迟发放的情况仍可能继续存在，普惠托育机构应向着多元化发展的方向转型，提高自身的造血能力，“仅依靠政府输血，终究无法走远”。

另外，托育服务法草案在强调“发挥政府主导作用，增加普惠托育供给”的同时，还强调要“统筹规划、合理布局和配置城乡托育服务资源”，这也在一定程度上缓解我国托育供需错配的现象。

据国家卫生健康委主任雷海潮介绍，目前，我国共有12.6万家托育服务机构，提供的托位总数达到665.7万个。与此同时，《托育报告》则指出，2023年全国托位实际使用率仅为46.7%，“家庭送托难”与“机构收托不足”并存。

专家分析，这种结构性错配既有历史原因，也与政策的“刺激”有关。“十四五”规划提出到2025年实现“每千人口托位数达到4.5个”的刚性目标后，有地方政府为了完整指标，在一些没有新生儿的老化社区也盲目大量铺设托位，在部分人口老龄化严重的乡镇，该现象更加凸显。目前，“十四五”已接近收官，据国家卫生健康委数据，我国每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数已达到4.73个，超额完成“4.5托位目标”。下一步，各地应进入资源重新配置的调整期，增加普惠托育供给的长期规划性，托育服务法是一个起点。

从备案到准入

除了政府支持不足外，监管不到位一直是我国托育服务健康发展面临的挑战。

特别是民办托育机构，过去几年，跑路与爆雷现象频发。一位托育机构跑路的受害家长对《中国新闻周刊》说，跑路前几天，该机构称自己是当地卫生健康委备案园，以近期收到区卫生健康委补贴为由，会给予少量老客户收费折扣，“诱惑”其续费成功。发现被骗后，该家长立刻打电话至卫健部门投诉，但对方说：“这不归我们管。”

我国对托育机构采取备案制，机构所在地的县级卫生健康部门是备案的主管单位，但《托育报告》指出，虽然规定了托育机构应该到卫生健康部门备案，但由于缺乏对不备案托育机构的约束性措施，目前全国托育机构备案率仅为42%，托育服务行业健康发展和质量安全面临较大隐患。总体而言，我国托育机构综合监管尚未纳入相关部门行政执法事项清单，缺乏具体实施细则，跨部门监管机制不健全，处罚规定不明晰，对托育机构监督引导作用发挥有限。

“前年有一次我去参加在某偏远地市举办的托育会议，和当地卫生健康委家庭发展处的一位负责人讨论，发现其对托育有关事务完全不懂，足以见托育行业监管的真空地带大量存在，在卫健系统内，托育也只是一个很边缘的板块，各地重视程度差异也很大。”一位不愿具名的托育专家对《中国新闻周刊》说。

这样的背景下，针对托育市场乱象，托育服务法草案决定将备案制改为准入制。根据《中国新闻周刊》获得的一份某省内部在征求草案意见时发布的关于《中华人民共和国托育服务法（草案）》（征求意见稿）的说明，草案的总体思路中有关键一点：将保障婴幼儿的安全和健康作为贯穿草案的主线，通过对机构和人员实行准入许可、明确服务标准和内容、完善监管体系等制度，最大限度保护婴幼儿的安全和健康，促进婴幼儿全面发展。

改备案为准入后，草案规定，设立托育机构应当先取得卫生健康主管部门的许可，再按照法律、行政法规规定办理相应的登记手续，并需满足人员、场所、设施设备、资金等多方面条件。托育机构应当建立信息公示制度，对托育机构的许可证件、登记信息、人员资质及健康证明、安全管理制度、每日膳食、收退费办法等进行公示。

此外，草案还明确了对托育行业从业者的准入门槛：“实行托育师资格考试和注册制度”，设定学历、专业门槛，并建立托育师职称评定标准。同时，明确了托育从业禁止情形，要求托育机构对有暴力伤害、拐卖、性侵害、遗弃、虐待、吸毒等违法犯罪记录的人员不得录用或者立即停止其工作，依法解除聘用合同或者劳动合同，并规定了发生侵害婴幼儿身心健康行为相关情形下托育机构和托育人员的法律责任。

除了严格的准入门槛与事前监管，草案还强调了过程性监管的重要性，明确在国家层面建立托育服务标准体系，县级以上地方人民政府卫生健康主管部门应当对托育机构的服务质量定期组织评估，并将评估结果向社会公布。

前述托育专家建议，加强过程性监管，可以参考国外做法。比如，日本在全国各地设有儿童家庭中心，中心旨在提供与妇幼保健和儿童福利有关的一站式整合咨询服务，包括托育、幼儿园、疫苗接种、各类生育补贴等详细信息。也就是说，在这样一个公开、透明的庞大信息平台下，所有托育机构的有关运营信息都可以无障碍获得，由全体公民共同参与监管。如果妈妈有送托需求，中心会主动推荐居住地附近适合的机构，并提供详细信息。“在地方政府层面建立一个托育公共信息平台至关重要。”

然而，值得注意的一点是，草案关于准入制的规定中，虽然规定了由卫健部门主管审批，但对于在幼儿园内开设托班的，则应先取得当地教育行政部门的同意。这点和当前的规定没有区别，在幼儿园托班层面，卫健部门能介入的有限，具体如何指导和监督托班，并没有在草案中有清晰的界定。

幼儿园托班谁来管？

多位托育专家认为，“托幼一体化”已是大势所趋，但幼儿园托班的主要监管部门究竟是教育系统还是卫健系统，在政策层面仍存在模糊地带。

近两年，随着越来越多幼儿园开始招收2岁宝宝，甚至部分探索进一步“延伸”到2岁以下的小月龄阶段，教育与卫健部门管理范围的重合，让两个部门的协调与衔接问题，愈发成为讨论的焦点。“执行层面，两个部门之间有很多协调上的障碍。”前述托育专家说。

民办托育机构对这一问题更加关切，因为当下现实是：出生人口下降叠加“托幼一体化”趋势，更少孩子被更多公办幼儿园托班“抢”走，不少民办托育机构倒闭。这样的背景下，托育行业人士担心，改备案为审批，由于面对的审批部门不同，公办幼儿园托班与民办托育机构准入的“实际执行门槛”可能不同。“教育部门为了解决幼儿园资源闲置与收入问题，有很强的动力让幼儿园办托。”杭州一家民办托育企业的负责人魏时对《中国新闻周刊》坦言。

他还担心，由于缺乏明确而统一的主管部门，当地方政府想要根据未来的人口结构变动，去统筹托位资源时可能面临困难，“例如在南方某市，2025年底需要统计全市所有托育机构，包括幼儿园办托的备案数据时，教育部门不想把数据同步给卫健部门”。

此前，《中国新闻周刊》调研发现，很多地方的幼儿园开办托班，园所“只要存在空位”，审批“很容易通过”。多位幼儿园园长表示，审批门槛以硬件和环境为主，比如托班教室要保持使用的相对独立性，具备良好通风、采光和卫生条件，有足够的生均面积，没有师资等软件要求。

草案虽然专门有一章规定托育人员的从业要求，例如，应当取得托育师执业证书，并经过卫健部门组织的专门培训等，但专家指出，这一“软件门槛”没有触及幼儿园托育服务的根本性问题——培养理念与模式是否从3—6岁转向0—3岁。

华东师范大学学前教育系副教授柳倩对《中国新闻周刊》指出，“托幼一体化”带来的最大挑战是“托育幼儿园化”，多数幼儿园会惯性地将3—6岁幼儿的教养模式向下延伸到0—3岁，将托班办成“小小班”。但实际上，这两个年龄段的幼儿处于完全不同的发育阶段。

一位专门给幼儿园托班提供顾问服务的前托育园园长在广东某市调研了大量幼儿园托班，她对《中国新闻周刊》说，很多幼儿园办托时，在空间布置、课程安排以及管理方式上都在照搬“幼儿园模版”。“例如，桌椅排得整整齐齐，玩具区、休息区分区明显，但0—3岁的宝宝只会四处爬行，很容易爬到椅子上摔下来。”

专家建议，未来，要想进一步整治与规范托育行业，提高普惠托育服务质量，一方面，要充分发挥政府主导作用，同时鼓励与引导社会力量参与，鼓励市场“百花齐放”；另一方面，要尽量探索符合0—3岁婴幼儿特点的托育服务标准，在管理上推动高位统筹。“在过去重点解决托位不足的阶段，很多问题被忽略了，接下来，整个托育行业有必要进行系统改革。”魏时说。

（魏时为化名）

记者：霍思伊

编辑：杜玮

运营编辑：马晓轶